نگاه دقیق به تنظیم‌گری خدمات دیجیتال در اروپا
نگاه دقیق به تنظیم‌گری خدمات دیجیتال در اروپا
قواعد اتحادیه اروپا در حوزه بازیگران آنلاین در حال حاضر بر سه اصل کلیدی بنا شده: اصل کشور مبدا، رژیم مسئولیت محدود، ممنوعیت الزام کلی نظارت. این سه پایه کلیدی قواعد، نقطه رشد تجارت الکترونیک در اتحادیه اروپا بوده است.

فارس: یکی از پایه‌ای‌ترین سندهای قانونی اتحادیه اروپا که به مساله تنظیم‌گری خدمات دیجیتال در این اتحادیه می‌پردازد، دستورالعمل تجارت الکترونیک سال ۲۰۰۰ است. هدف این سند حذف محدودیت‌ها و موانع در بازار داخلی اروپا و حرکت آزادانه خدمات دیجیتال است. به عبارتی تدوین چارچوبی منسجم برای ارتقای تجارت الکترونیک و خدمات آنلاین که در در راستای اهداف کلان اتحادیه اروپا و به طور خاص بازار واحد اروپایی معنادار است. یکی دیگر از اهداف مهم دستورالعمل، پیش‌برد توسعه تجارت الکترونیک در اتحادیه اروپا بوده است. هدف از این چارچوب ایجاد قطعیت قانونی و اعتماد مصرف‌کنندگان به تجارت آنلاین بوده است.

این دستورالعمل، مقرراتی را برای ارائه دهندگان خدمات دیجیتال، ارتباطات تجاری، قراردادهای تجاری، تبلیغات آنلاین و هم‌چنین مسئولیت واسطه‌های آنلاین ایجاد می‌کند. از این رو محوری‌ترین رژیم حقوقی در این سند رژیم مسئولیت محدود برای سرویس‌ جامعه اطلاعاتی با همان واسطه‌ آنلاین بوده است.

قواعد اتحادیه اروپا در حوزه بازیگران آنلاین در حال حاضر بر سه اصل کلیدی بنا شده:

اصل کشور مبدا (the origin of country)

رژیم مسئولیت محدود (safe harbour principle)

ممنوعیت الزام کلی نظارت (general obligation to monitor)

این سه پایه کلیدی قواعد، نقطه رشد تجارت الکترونیک در اتحادیه اروپا بوده است. دال اصلی گفتمان حاکم بر دستورالعمل سال ۲۰۰۰، تجارت الکترونیک است، بدین معنا که نگاه و رویکرد به بازیگران نوظهور عصر دیجیتال بر معنای کسب‌وکار فهم شده در نتیجه این سه محور کلیدی با هدف توسعه کسب‌وکار شکل گرفته است. از سویی دیگر یکی از اصول اساسی تنظیم‌گری در این سند، مفروضه منفعل بودن واسطه‌ها نسبت به محتوا و فعالیت شخص ثالث بر بستر آن‌ها بود. رژیم مسئولیت محدود ناظر به این مفروضه است. البته باید در نظر داشت، دستورالعمل تجارت الکترونیک در زمانی شکل گرفت که هنوز پلتفرم‌های آنلاین به ویژه رسانه‌های اجتماعی تکامل نیافته بودند.

عصر مسئولیت؛ افزایش نقش کنترلی و سازماندهی پلتفرم‌ها

با افزایش نقش پلتفرم‌ها در تجارت آنلاین، همچنین افزایش نقش دروازه‌بانی اطلاعاتی پلتفرم‌ها در تحولات سیاسی و اجتماعی، رفته رفته رژیم مسئولیت محدود شکل گرفته در دستورالعمل تجارت الکترونیک کم رنگ شد. از سویی دیگر با توسعه ابزارهای انسانی، فنی و الگوریتمی بر بستر پلتفرم‌ها، نقش خنثی و منفعل آنان در برابر محتوا و فعالیت شخص ثالث بر بستر آنها به نقش کنترلی و سازماندهی تغییر یافت در نتیجه مساله مسئولیت پلتفرم‌ها به یکی از محورهای اصلی گفت‌وگو و مباحثات تنظیم‌گری خدمات دیجیتال بدل گشت.

البته این نکته حائز اهمیت است که شکل‌گیری بحث «مسئولیت پلتفرم‌ها» به طور عمده با هدف تنظیم‌گری بازیگران خارجی و به طور ویژه پلتفرم‌های امریکایی مطرح گشت. مسئولیت پلتفرم، رفته رفته رژیم مسئولیتِ محدودِ دستورالعملِ تجارت الکترونیک سال ۲۰۰۰ را با چالش روبه‌رو ساخت و با شناسایی بازیگرانی جدید که در قبال محتوا نقش منفعل نداشتند، نظام مسئولیت نامتقارنی شکل گرفت و برخی از پلتفرم‌ها به دلیل ماهیت متفاوت عملکردی آنان در قبال محتوا یا فعالیت بر بستر خود، دارای سطحی از مسئولیت شدند.

نمونه این نظام نامتقارن مسئولیتی، دستورالعمل رسانه‌های صوتی‌وتصویری سال ۲۰۱۸ اتحادیه اروپا است. که در آن نخستین بار موجودیت‌هایی با ماهیت پلتفرمی به نام پلتفرم‌های اشتراک‌گذاری ویدئو نظیر یوتیوب به عنوان رسانه صوتی‌وتصویری شناسایی شده و الزاماتی را برای آنان تدوین کردند. البته کم‌رنگ شدن مرزهای میان حوزه‌های دیجیتال و فقدان مرز مشخص میان رسانه‌های اجتماعی و پلتفرم‌های اشتراک‌گذاری ویدئو و در کل همگرایی محتوایی (اعم از صوت، تصویر و متن) بر بستر پلتفرم‌ها، تعارضی جدی با ساختار نهادهای تنظیم‌گر و محدوده‌های مشخص تنظیم‌گری آنان داشت. در نتیجه در عمل تنظیم‌گری پلتفرم‌های اشتراک‌گذاری ویدئو به چالشی بزرگ برای کشورهای عضو اتحادیه اروپا بدل گشت. با این وجود شناسایی سطحی از مسئولیت برای پلتفرم‌ها به نقطه عطفی در رژیم تنظیم‌گری اتحادیه اروپا در این حوزه بدل گشت.

خدمات دیجیتال؛ رویای رقابت در انحصار پلتفرمی

یکی از انگاره‌های مهم نگاه بازار-محور، توسعه رقابتِ درون بازار به منظور تضمین کیفیت و کمیت کالا و خدمات است. با توجه به همین نگاه نهادهای حوزه رقابت یا همان کمیسیون‌ها و شوراهای رقابت شکل گرفتند تا در مواقعی که بازار سمت و سویی انحصاری پیدا می‌کند در نتیجه حقوق مصرف‌کنندگان و دیگر بازیگران صنعت تضعیف می‌شود، در برابر رفتارهای ضد رقابتی قد علم کنند. سبقه طولانی کمیسیون اتحادیه اروپا در برخورد با رفتارهای ضد رقابتی در بازار غیر دیجیتال، تجربه‌ای انباشته از تنظیم‌گری رقابت در این حوزه را ایجاد کرده است.

با این وجود مسائل جدیدی در حوزه رقابت در عصر پلتفرم‌های آنلاین شکل گرفت که نیازمند بازنگری بر قوانین و مقررات و هم‌چنین تعاریف و مکانیزم‌های رقابتی و ضد انحصاری بازار بود. ادغام‌های عمودی و افقی که پیش از این در بازار سنتی قابل رصد و پیمایش بود در عصر دیجیتال به دلیل ماهیت همگرای فناوری و سرعت ادغام‌های عمودی و افقی در بازار بدین سادگی قابل ردیابی، ارزیابی و صادر کردن حکم نبود. از این رو هرچند اقداماتی در این خصوص شکل گرفت و کمپانی‌های بزرگی نظیر فیسبوک به اقدامات ضد رقابتی متهم شدند و مجازات‌های مالی مشمول آنان شد، با این حال کلیه این اقدامات پسینی و تنها ناظر به مجازات‌های مالی باقی ماند. چرا که مساله انحصار و رقابت در بازار دیجیتال دارای ابعاد متفاوتی از رقابت اقتصادی طرف داشت و ماهیت انحصاری پلتفرمی تعاریف متفاوتی از مساله انحصار و ادغام عمودی و افقی ایجاد کرد.

حفاظت از داده و مساله اعتماد عمومی

از سویی دیگر مساله مهم داده، جمع‌آوری، پردازش، خرید و فروش و تمامی فعالیت‌های مرتبط با آن از حوزه‌های حساس اقتصادی و امنیتی در رویکردها تنظیم‌گری در حوزه دیجیتال و مجدد با تاکید بر کنش بازیگران خارجی به طور خاص پلتفرم‌های بزرگ امریکایی بود. مقررات عمومی حفاظت از داده در سال ۲۰۱۸ جلوه‌ای از رویکرد اتحادیه اروپا در تنظیم‌گری داده است، هرچند کماکان میزان موفقیت‌آمیز بودن آن محل بحث و مجادله است.

نهادهای متولی امر حفاظت از داده در حالی در اتحادیه اروپا شکل گرفتند که مساله مقررات حفاظت از داده و حریم شخصی در سطوح مختلف سازمانی و نهادی اتحادیه اروپا از قوانین، مقررات و رویه‌های مشخصی برخوردار بودند. بدین معنا که اعتمادی متقابل میان صنعت، شهروندان و نهادهای متولی این امر در یک تجربه تاریخی شکل گرفته بود از این رو زمانی که اتحادیه اروپا مقررات عمومی حفاظت از داده را به طور ویژه در مواجهه با پلتفرم‌های خارجی ابلاغ و اجرایی‌سازی کرد از پشتوانه‌ اعتماد عمومی در اجرایی‌سازی آن برخوردار بود.

عصر دروازه‌بانان اطلاعاتی؛ هر که بامش بیش برفش بیشتر

چالش‌های نام برده و مسائل مختلف بیش از پیش ایده همگرایی قانونی، نهادی و بازنگری بر قوانین حوزه دیجیتال را در اتحادیه اروپا پررنگ ساخت. بسته پیشنهادی قانون خدمات دیجیتال در اتحادیه اروپا که شامل دو پیش‌نویس قانون خدمات دیجیتال و بازارهای دیجیتال در اتحادیه اروپا است. نمونه‌ای از تدوین نظامی جدید در تنظیم‌گری خدمات دیجیتال در اتحادیه اروپا است. این نظام قانونی جدید ضمن تدوین مقررات برای اهداف تنظیم‌گری، ساختار نهادی تنظیم‌گری جدیدی را در نیز در سطح اتحادیه اروپا ایجاد خواهد کرد. آن‌چه که در مرور پیش‌نویس قانون خدمات دیجیتال در اتحادیه اروپا حائز اهمیت است، مساله پیشینه ظرفیت قانونی و نهادی این اتحادیه، بلوغ نهادهای کنونی و اهداف مشخص در تدوین آن است. هرچند لزوما تجربه اتحادیه اروپا در تنظیم‌گری خدمات دیجیتال، تجربه موفقی نیست با این وجود یکی از پیش‌رو ترین بازیگران در تنظیم‌گری این فضا بوده است و مدعای طرح کنونی پیش‌روی مجلس ایجاد نظام تنظیم مقررات است. در نتیجه تنظیم‌گری در محوریت کنونی طرح قرار دارد.

دال محوری گفتمان حاکم بر بسته پیشنهادی قانون خدمات دیجیتال اتحادیه اروپا، بازیگران بزرگ، پلتفرم‌های بسیار بزرگ و به عبارتی دروازه‌بانان اطلاعاتی است. این دال گفتمانی در راستای همان هدف پیشین یعنی تنظیم‌گری پلتفرم‌های خارجی بزرگ به طور ویژه پلتفرم‌های امریکایی است. در این پیش‌نویس پیشنهادی نظام نامتقارن قانونی در قبال انواع پلتفرم‌ها بسته به اندازه، اهمیت و ماهیت کارکردی آنان اطلاق شده است. در این نظام نامتقارن قانونی، هرچه اندازه و اهمیت پلتفرم‌ها بزرگ‌تر و بیشتر باشد مسئولیت‌های بیشتری برای آنان در ابعاد مختلف در نظر گرفته شده است.

بسته قانونی خدمات دیجیتال در اتحادیه اروپا که شامل دو پیش‌نویس قانونی به نام‌های قانون خدمات دیجیتال و قانون بازارهای دیجیتال است به دنبال ایجاد زمین بازی برابرتر و مسئولیت بیشتر پلتفرم‌های آنلاین در قبال محتوا و فعالیت بر بستر آن‌ها است. هدف مشخص قانون خدمات دیجیتال ارتقای شفافیت و محیط آنلاین امن‌تر است که در آن مسئولیت‌ها و پاسخگویی‌های طیف گسترده‌ای از ارائه دهندگان خدمات دیجیتال تعریف شده باشد. قواعد جدید در صورت تصویب حقوق و الزامات ارائه دهندگان خدمات دیجیتال، کاربران آنلاین، مصرف‌کنندگان و کاربران تجاری (کسب‌وکاری) را در اتحادیه اروپا بازطراحی می‌کند.

قانون خدمات دیجیتال؛ گیاهی نورس ریشه در خاکی غنی

قانون پیشنهادی خدمات دیجیتال در اتحادیه اروپا گیاهی نورس است که هنوز رشد کافی نکرده است، با این وجود ریشه‌ای محکم در تجربه‌ای انباشته در حوزه تنظیم‌گری دارد. همانطور که عنوان شد رژیم حقوقی پایه‌ای «مسئولیت محدود» در ابتدای شکل‌گیری کسب‌وکار دیجیتالی موجب ایجاد رویه‌های خودتنظیم‌گری و مسئولیت‌پذیری پسینی بسیاری از پلتفرم‌ها و کسب‌وکارهای آنلاین شده است. از سویی دیگر مکانیزم نظارت پسینی کارآمدی را ایجاد کرده است. هرچند در ادامه استدلال‌هایی در ارتباط با ناکارآمدی نهادهای خودتنظیم‌گر و صرف تکیه بر نظارت پسینی شکل گرفته است، با این حال سنت خودتنظیم‌گری مشروع و پذیرفته شده و شکل‌گیری سازوکارهای نظارت پسینی، پشتوانه محکمی در اجرای قانون خدمات دیجیتال خواهد بود.

پشتوانه دیگر نظام جدید تنظیم‌گری اتحادیه اروپا، وجود و تداوم نهادهای تنظیم‌گری است که در سیر تاریخی تکامل خود سعی کرده‌اند به سمت استقلال هرچه بیشتر، شفافیت، پاسخگویی، عدم تعارض و مکانیزم‌های اجرایی کارآمد و اثربخش حرکت کنند. ویژگی‌ها و خصلت‌هایی که مبنای شکل‌گیری اعتماد صنعت و عموم به تصمیمات این نهادها بوده است. از سویی دیگر با افزایش همگرایی فناوری و به تبع آن همگرایی مسائل، بسیاری از نهادهای بخشی نظیر شوراهای رقابت، نهادهای تنظیم‌گر داده و حریم شخصی، کمیسیون‌های حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان، نهادهای تنظیم‌گر رسانه و ارتباطات همکاری مشترکی را با هم در قالب برنامه‌ها، انجمن‌های مختلف پروژه‌های تنظیم‌گری و علمی شکل داده‌اند. از این رو سبقه‌ای هرچند نه خیلی طولانی در همکاری‌های مشترک دارند. وجود نهادهای تنظیم‌گر تا حد زیادی مستقل، هرچند در مواجهه با مسائل دنیای دیجیتال به کرات دچار چالش شده است، با این وجود کماکان به عنوان سنت دیرینه تنظیم‌گری اتحادیه اروپا، محور اصلی اجرای قوانین و مقررات است.

این پیشینه تاریخی، نهادی و کارکردی موجب شده تا منبعی غنی برای اتخاذ رویکردهای جدید؛ نظیر مسئولیت بیشتر پلتفرم‌ها، سازوکار نظارت پیشینی، ادغام‌های نهادی، توسعه وظایف و مسئولیت‌های نهادهای تنظیم‌گر، ایجاد مرکزی واحد برای هماهنگی و همکاری نهادها در سطح اتحادیه اروپا و دولت‌ها فراهم آورده شود.

قانون نظام تنظیم مقررات؛ درختی بزرگ بدون ریشه

بی‌تردید طرح کنونی تغییری چشم‌گیر و ماهوی نسبت به طرح پیشین و موسوم به طرح صیانت از حقوق کاربران و خدمات کاربردی دارد. با این وجود کماکان ابهامی جدی در پاسخگویی موثر این طرح به مسائل کلان حوزه دیجیتال در ایران وجود دارد. کمیسیون عالی با ترکیب مصوب شورای عالی فضای مجازی، شاید در پی ایجاد اقتداری برای تصمیمات گرفته شده است اما فاقد سایر خصیصه‌های ساختاری و نهادی تنظیم‌گری نظیر استقلال، شفافیت و پاسخگویی است. از سویی دیگر گویی پاردایم مشخصی برای توسعه نگاه‌های تنظیم‌گری وجود دارد. به عبارتی از چه منظری به ↔فضای مجازی≈ و خدمات آن نگریسته شده است. چه مقدار به دیده کسب‌وکار نگاه شده و چه مقدار به دیده فضای عمومی؟ و چه مقدار به دیده امنیتی و فضای نفوذ؟ وزن هریک از رویکردهای اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، سیاسی و ارزشی در این طرح چقدر است؟ زمانی که صحبت از همگرایی نهادی و قانونی است، لازم است همگرایی مسائل مبتلی به این فضا نیز در نظر گرفته شود.

مورد دیگر آن که فقدان انباشت دانش و تجربه تنظیم‌گری حوزه دیجیتال در ترکیب اعضای کمیسیون عالی و همین‌طور فقدان پیشینه همکاری‌های موثر این نهادها، عاملی مهم در ناکارآمدی همگرایی دستوری خواهد بود. در حالی نهاد کمیسیون عالی ذیل شورای عالی فضای مجازی در حال قدرت گرفتن است که پیش از این ساختار شورای عالی فضای مجازی ناکارآمدی خود را در اتخاذ سیاست‌های این حوزه نشان داده است.

هرچند اهمیت همگرایی نهادی و قانونی در حوزه دیجیتال و رفع سردرگمی صنعت در مواجهه با نهادهای تنظیم‌گر متعدد بر کسی پوشیده نیست، با این وجود فقدان انعکاس مسائل مهم این حوزه در طرح مذکور، نظیر رژیم‌های مبنایی تنظیم‌گری حوزه دیجیتال، تضمین ویژگی‌های ساختاری تنظیم‌گری ( استقلال، شفافیت، پاسخگویی، ضمانت اجرایی‌سازی قوی و موارد دیگر) پارادایم تنظیم‌گری مشخص و حل تعارض قانون اساسی نسبت شوراها و قوانین مصوب مجلس، در عمل تبدیل به چالشی بزرگ بر سر اجرایی‌سازی آن خواهد بود. بازطراحی کنونی باید به گونه‌ای باشد که نظام تنظیم‌گری حاصل از آن ضمن اعتبار، اعتماد و مشروعیت در داخل کشور و در مواجهه با بازیگران داخلی، مشروعیت بین‌المللی لازم جهت گفت‌وگو و مذاکره و در نهایت اجرایی‌سازی الزامات در خصوص بازیگران خارجی که از مهم‌ترین مسائل تنظیم‌گری این حوزه است را داشته باشد.

– حنانه اکبری نوری؛ پژوهشگر حکمرانی دیجیتال